“养老保险是人民美好生活的一个向往，如果养老保险收支运行不下去，美好生活肯定成为了泡影。”****财政科学研究院社会发展研究中心主任杨良初在接受《****新闻周刊》专访时表示，“按照十九大报告提出的目标，我国全面实现现代化进程的时点和人口老龄化高峰几乎同步，因此，刚出台的《方案》是着眼长远，为推进现代化扫除障碍的一个重大的民生措施。”

近年来，杨良初多次参加国家部委的有关社会保障****的财政监管、养老保险隐性债务、可持续养老保险财政条件等课题研究。杨良初认为，下一步，应改革养老保障体系，建立养老保障“三支柱”体制，实现养老保障的持续性发展。

股权变现是国有股权划转的难点

****新闻周刊：实际上，国有资本划转社保****的设想由来已久，早在2001年，国务院就出台过相关方案，为什么直到现在才开始实行，

杨良初：2000年，我曾参与过国务院体改办的一个课题，《调整财政支出结构，弥补养老保险隐性债务》，请当时****人保精算部的主任测算了全国城镇国有企业的养老债务，共有5个口径，养老保险隐性债务大约是5万亿~11万亿元的规模，当时课题组就提出了用国有资本弥补隐性债务的设想。

2001年6月，国务院出台《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，就是要用国有资本来筹集社保资金。方案出台后，对资本市场造成很大冲击，因此，这一政策不得不中断。

实际上，我们讲用国有股权弥补社保****，主要是弥补基本养老保险。因为其他保险都是现收现付的，假如说当年出现了赤字，当年就要想办法弥补，只有养老保险需要有一定的储备积累，否则当人口老龄化到来，****财政的负担会加重。

这些年，理论界一直在提“国有资本补充社保****”。2009年财政部、国资委、证监会和社保****理事会四部门又出台了关于印发《境内****市场转持部分国有股充实全国社会保障****实施办法》的通知，要求在境内****市场首次公开发行****并上市的含国有股的股份有限公司，划转10%的国有股由社保****理事会持有。

真正的契机就是两年前的行政事业单位养老保险改革，我们算了一笔账，当年大概就要动用5千亿元财政资金，相当于我们当年财政支出的5％，而每年的财政支出都已经分配好，如果让财政一家拿，肯定会对财政支出结构造成巨大冲击，势必影响其他基本支出。所以当时就提出财政和国资委各拿2500亿元的思路。在这个背景下，国有资本补充社保****的想法再次被提上议程。

****新闻周刊：在这一过程中，最大的难点是什么，

杨良初：最大的难点就是变现的问题。因为2001年出台的政策就因为直接要求国有股减持，影响了股市的平稳和股民的收益。因此，这一次方案提出了3年禁售期的要求，未来一旦真正需要动到股权，必须要谨慎，制定切实可行的方案，尽量减少对股市流通的影响。

但目前****的社保****账户总体有结余，主要还是通过股权分红的形式来补充社保****，还没有到股权变现的地步，我认为，至少10年内不需要变现来弥补社保****。

还有一个阻力来自企业，经营了这么多年，突然要划走一部分股权，积极性会受到一定影响，这也是一个需要协调的过程。

因此，这些年，尽管****部门和理论界都在呼吁，但一直进展缓慢。

****新闻周刊：此前，在国有资本经营预算中，也有一部分国有资本收益用于社会保障，效果如何，

杨良初：上缴国资收益是从2004年开始的，国企分五档上缴国有资本收益，用于解决民生和再****的问题，真正用于补充社保****的微乎其微。而这次对国有股权的划拨，也就是把原来国资委掌握的股权划给社保****理事会和地方国有独资公司，通过财务****，实现增值，专项用于补充社保****。

以前动用的是增量，而现在动用的是存量，规模更大，力度更强。

我认为，要实现社保****的可持续性运转，国有资本用于补充社保****的顺序应该是首先国资收益，其次是股权分红，最后才是减持变现。

人口老龄化高峰或将在2050年爆发

****新闻周刊：按照这次方案，划转范围和划转比例是如何确定的，

杨良初：实际上，只有三类企业不用划转，包括公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构，以及国务院另有规定的企业，这也是经过慎重考虑的。

公益类企业和文化企业本身收益就很低，而且主要依赖财政****，如果划转，还需要再增加财政投入，失去了划转的意义。而且，这些企业本身履行了一定的公共职能，如果划走资产，就会影响公共职能的履行。

政策性和开发性金融机构，目前主要承接创新型国家的建设，以及高新技术产业发展，拿走这类企业资产，肯定会影响国家的产业转型升级，以及创新驱动战略的实施，因此，没将开发性、政策性金融机构纳入划转范围，正是和国家产业政策相协调。

所以只有那些真正属于产业竞争性领域的企业，才具有足够能力实现股权的划拨。

而10％的股权划转比例，早在2001年和2009年的两个文件中就已经确定，这个比例，既不会过多，对企业股权结构和经营造成影响，也不会过少，无法弥补缺口。

按照目前的划转范围和比例，我们测算了一下，大概在7万亿~9万亿的一个规模，应该足以填补社保****的缺口。

****新闻周刊：目前社保****的缺口多大，?

杨良初：现在整体不存在缺口，全国大概还有4万亿元的养老金结余，主要是因为一些东部发达省份的社保****收取规模较大，每年收支平衡后，还有一定结余。赤字主要发生在西部地区和中部若干省份。比较严重的是东北三省，养老金缺口每年都在几百亿元。

正因为如此，我们出台了全国统筹的政策，用东部的结余，来调节中部、西部的赤字，以及东北的缺口。

我曾多次去东北调研养老保险问题，特别是2007、2008年左右，曾跟着国务院调研组一起去调研国有企业社保的问题，对整体情况进行了摸底。当时，东北三省正在开展个人账户做实的改革，****财政每年拨付几百亿的资金，给东北三省做实个人账户。

但这样一来，又出现了新的问题，就是个人账户这块大量结余，但社会统筹那块出现赤字，无法满足支出需要，于是要求借出个人账户里面的钱用于社会统筹支出，那时候还比较乐观。但现在，社会统筹和个人账户都出现赤字，每年每个省大概都有200多亿元的赤字，黑龙江尤为严重。

这其中的原因，一方面是东北老工业****历史遗留问题，国企包袱重；另一方面，东北人才大量流失，很多人离岗再就业，如今到了集中退休的年龄，又回到原籍****养老金，加重了当地的养老金支出负担。

****新闻周刊：在你看来，全国性的养老金缺口预计会在什么时间出现，

杨良初：我们测算，人口老龄化高峰期大概在2035年~2050年，特别是2050年会是一个巨大的高峰期。

因为60后是****人口增长的高峰期，他们的下一代多是90后，也是一轮高峰期，到2050年，60后和90后都进入老龄化，两代高峰期人口进行叠加，养老金支付将面临巨大压力。

在我看来，****的人口老龄化高峰和现代化进程正好是逆向的。因为根据十九大报告，到2035年，****要基本实现社会主义现代化，但那时正是****开始步入人口老龄化的高峰，老龄人口占总人口比重约为25％~30％。到本世纪中叶，****将全面建设社会主义现代化强国，而2050年，****的人口老龄化将达到顶峰。如果养老问题无法解决，必将成为制约现代化进程的一个重要因素，因为养老保险是管城镇退休职工基本生活的，基本生活都没有解决，如何实现现代化，

所以现在《方案》的出台是****着眼长远，为推进现代化扫除障碍的一个重大的民生措施，是新一代领导集体以负责任的态度，对待与人民群众切身利益相关的事情，因为5年内****养老保险出现赤字，或者全面出现赤字的可能性很小，此举是从长远着眼，解决潜在的老龄化危机和养老危机。

完善社保体系，避免“高福利陷阱”

****新闻周刊：在资金的管理和使用上，****和地方之间，社保****理事会和国资委之间，应如何分工，?

杨良初：按照现在的方案，只是股权从国资委到社保****理事会发生了转移，真正的管理权还是在国资委。其中，社保****理事会只是财务****者，不参与企业的管理，但作为股东，社保****理事会出于所持国有资产保值增值的需要，或许也会提出经营决策方面的建议，但前提是必须和国资委以及企业协商。

方案中提出，****企业的股权由社保****理事会持有，地方国企的股权由地方设立国有独资公司集中持有、管理和运营。之所以会这样划分，主要和社保资金管理机构的设置有关，因为****一级有社保****理事会来管理社保****，但地方上没有这一机构。而国资划转部分，主要是用于解决将来养老保险的缺口，具有储备性，因此，当前股权无论是****还是地方持有，最主要的职能都是实现国有资产保值增值。?

真正到了需要弥补缺口的时候，由****和地方合力解决养老保险收支，而且如何动用这笔股权****，必须由财政部、国资委、人社部、社保****理事会等相关部门共同协商，具体如何分工，还需要一系列配套措施。

****新闻周刊：随着股权分红的增加，资金池的不断扩大，未来是否会填充到其他社会保险，****进入高福利社会，?

杨良初：我不这样认为，相反，如果我们不从现在开始，设计更合理、更科学的一个社会保障****，很有可能会步入北欧国家的那种“高福利陷阱”。

换句话说，就是要处理好****与市场的关系，来解决社会保障问题，不能****一家扛。可以扛一段，不可能扛很久，****不是万能的，****万能对于社保而言是致命的。

现在的北欧国家也已不堪重负，在逐步将****的负担推给市场，既然他们走了弯路，我们又何必重蹈覆辙，****压垮了，出现赤字，老百姓也很难获得****感。

****新闻周刊：目前的划转方案会对****的社保体系产生怎样的影响，

杨良初：随着社保****的资金问题得到解决，我国的基本养老保险****就将面临调整和改革。对于这一问题，理论界已经讨论了至少两三年，关键是改变目前养老保障“三支柱”（基本养老保险、补充养老保险和商业养老保险）体制中基本养老保险“一柱独大”现象，缓解财政压力。

现有的养老保障体系，基本养老保险缴费率高达28％，而即使是发达国家，也不会超过20％。这样做的风险就是挤占了补充保险的缴费空间，以至于企业年金****推行了十余年，也只有约7％的企业中推行，大家都寄希望于基本养老保险，增加了****兜底的风险。

因此，未来的养老保险体制改革，应该是架构“三支柱”合理搭配的养老保障****。首先，将现行城镇企业职工基本养老保险和行政事业单位基本养老保险****中的“社会统筹****”改为城镇企业与行政事业单位基本养老保险****，成为名副其实的养老保险“第一支柱”。缴费率从28％降为20％，单位（企业）和个人缴费比例分别为14％和6％，按照现收现付原则核定替代率。

其次，将现行企业职工基本养老保险****和行政事业单位基本养老保险****中的“个人账户”****变为企业年金或职业年金，成为养老保障“第二支柱”。缴费率从8％增加到10％，单位（企业）和个人缴费比例各为工资总额的5％。

最后，积极支持商业养老保险和个人储蓄养老保险，促进养老保障“第三支柱”的形成与发展。

通过调整，第一、第二支柱养老保险总缴费率从原来的36％降到30％，其中企业缴费由24％降到19％，个人缴费从12%降到11％。一方面，总体养老保险缴费负担下降，另一方面，“第二支柱”将在****养老保障中发挥支柱作用，提高养老保障****的可持续性，更好地迎接人口老龄化高峰带来的挑战。